Desabrigados ou teto orçamentário?​​​​ Por: Alexandre Lyra*

A discussão acerca dos gastos públicos é fundamental para a compreensão dos processos políticos que envolvem a economia, e vice-versa. Seu volume, maior ou menor, e as áreas destinadas, dizem muito da orientação política e econômica dominante. A criação do teto orçamentário é mais um capítulo dessa história. A inovação contábil, promulgada em 2016, tem por objetivo forçar os governos dos 20 anos seguintes a um equilíbrio fiscal anual no país através da limitação do aumento das despesas primárias (cujo percentual máximo de reajuste é o índice de inflação do ano anterior), preservando o pagamento de juros. Sua aprovação se deu num contexto de avanço liberal sobre um governo de centro-esquerda fragilizado, mostrando a coerência da concepção com o momento político, mas qual seu fundamento? Quais as implicações de um orçamento sem teto orçamentário? Responder essas questões exige um pequeno retrospecto histórico.

A ciência econômica começou liberal no século XVIII, alinhada com o novo projeto de sociedade moderna baseada no mercado livre, com mínimas possibilidades de intervenção do governo na economia, pois o mercado apresentava maiores possibilidades produtivas para a maioria das atividades. Nesta visão restrita de gastos, o orçamento público deve ser equilibrado no exercício fiscal. Mais adiante, porém, vieram as grandes crises e logo a sociedade aprendeu que o mercado precisa de limites e estímulos em certos momentos, o que levou à agregação de novas funções ao Estado, aumentando sua área de atuação baseado na revisão do conceito de interesse público.

O princípio maior da intervenção do Estado na economia capitalista é o desinteresse da iniciativa privada pela produção de certos bens e serviços, já que a regra no livre mercado é oferta privada. A questão é que a definição de interesse público, coletivo, e interesse privado, individual (motivado pelo ganho econômico privado) muda com o tempo, reformulando o contrato social. No início da sociedade moderna, em seu anseio por liberdade e contestação às formas autoritárias anteriores, só cabia ao Estado prover a infraestrutura (praças, ruas, viadutos, etc.) e a segurança pública, dada a falta de interesse privado nessas áreas não lucrativas por premissa, mas depois, com as grandes crises, veio a necessidade do Estado acudir tanto a sociedade quanto a economia, aumentando o interesse público na ação Estatal. Esse aumento de gastos em época de crise resulta em déficit público, que tem que ser tolerado pela sociedade em nome dos objetivos maiores da política econômica.

Logo depois surgiu outra percepção, por teóricos sul-americanos, de que algumas economias não conseguiam crescer, permanecendo desigualdades socioeconômicas substanciais em seu interior. Concluíram que isso se devia à condição periférica, de produtor de matérias primas, e às suas relações econômicas com países centrais, produtores de mercadorias industrializadas e tecnologia de ponta, que gerava deterioração constante nos termos de troca. Por consequência, novamente foi proposta uma revisão da definição de interesse público para as economias periféricas, criando condições para que elas, com a ajuda do Estado, pudessem eliminar a pobreza predominante por meio de uma industrialização induzida pelo Estado, o que caracteriza novamente uma maior demanda por gastos governamentais e mais déficit público.

Chegado o fim do século passado, entretanto, volta a predominar a perspectiva neoliberal, que rejeita uma participação mais ativa do Estado na economia, seja em termos fiscais ou regulatórios, e o paradigma do orçamento equilibrado voltou a vigorar para a administração pública. Não que os outros entendimentos de papel do Estado pensem que o orçamento não deva ser equilibrado, pois o que há é uma divergência na interpretação desse conceito. O equilíbrio entre receitas e despesas para os liberais tem que ocorrer no ano (exercício fiscal) corrente, enquanto para outras vertentes esse equilíbrio deve ser de longo prazo, dada a natureza específica do Estado, que tem receitas certas e compromissos sociais maiores.

A preocupação com o déficit começou a ser maior com a elevação substancial das dívidas públicas ao longo do século passado. Há, entretanto, uma diferença importante entre os patamares da dívida nos países desenvolvidos e nos periféricos, significativamente maiores nos primeiros, e menores nos segundos, havendo evidências históricas de correlação entre crescimento econômico e processos de endividamento público persistentes de longo prazo em países desenvolvidos (https://repositorio.ufmg.br/server/api/core/bitstreams/d16d86e5-4111-4895-b0b4-bd8d051a1835/content ), ou seja, o crescimento dos países centrais deve muito ao aumento expressivo da dívida pública e do Estado (com uso de mecanismos adequados para isso), algo que agora não é permitido aos países periféricos.

Orçamentos equilibrados no curto prazo e seu corolário, o superávit primário corrente, limitam as possibilidades de gastos adicionais. As despesas correntes, em particular os juros e os gastos previdenciários, já pressionam o orçamento em países periféricos, restringindo excessivamente qualquer projeto de desenvolvimento econômico de fôlego, dependentes de muitos investimentos de médio/longo prazo. Os economistas liberais ortodoxos dizem que a saída é o estímulo aos mecanismos de mercado, para atrair investimentos, pois a regra não pode ser violada sob pena de descontrole de despesas públicas e inflação. Como demonstrado no parágrafo anterior, entretanto, isso não se sustenta, pois esses processos demandam um tempo não disponível no estágio atual do capitalismo, e não permitem transferência de tecnologia, algo fundamental para a autonomia do projeto.

Ocorre que os liberais só mencionam uma parte dos processos econômicos. Os economistas desenvolvimentistas têm uma visão mais ampla da questão e explicam que o controle dos gastos públicos correntes não precisa ser absoluto, sendo seletivo, pois gastos com investimentos em  políticas desenvolvimentistas, fazem as economias crescerem e gerar mais produção num segundo momento, desestimulando o aumento de preços, como também mais renda e pagamentos de tributos, de modo que, no médio/longo prazo, as receitas vão compensar o maior déficit anterior. A economia vai se se ajustando e evita os problemas alegados pelos liberais. O equilíbrio orçamentário, portanto, é de médio-longo prazo.

Equilíbrio orçamentário é coisa séria, mas deve considerar toda a dinâmica econômica, os desmembramentos de longo prazo dos gastos públicos, passando pelo efeito multiplicador keynesiano. A interpretação limitada dos liberais praticamente proíbe o crescimento pleno para países periféricos, que continuam a exportar muito mais mercadorias primárias e importar mercadorias que incorporam mais tecnologia. A tecnologia tem que ser internalizada para cortar essa dependência, como fez a China recentemente de forma intensa. A gestão de processos desse tipo, contudo, não precisa ser comunista, basta ser nacionalista e encarar os desafios democráticos, os seja, convencer a maior parte da sociedade da necessidade de uma mudança do paradigma econômico. Essa tem sido a parte mais difícil.

Por enquanto os liberais preferem emperrar o processo, professando um mercado ideal, concorrencial, que não existe, adicionando muita moral conservadora, adiando esse salto social. O teto orçamentário como princípio irrevogável só protege interesses financeiros e patrimoniais, deixando de outro lado vários desabrigados, históricos, milhares de pessoas de baixa renda que não têm condições de adquirir uma casa, e não têm perspectivas de mudar sua condição socioeconômica. Só a remoção do teto contábil, vinculado a um projeto nacional desenvolvimentista de longo prazo, o inverso sem-teto orçamentário, pode criar condições para muitos subirem de renda e poderem efetivamente comprar com seus próprios esforços a casa própria. Que teto deve prevalecer?

* Professor titular do departamento de economia da Universidade federal da Paraíba.